JUDr. Hana Frištenská,
tajemnice Rady vlády České republiky pro nestátní neziskové organizace

Organizovaná filantropie po roce 1990
Sdružení lidí nebo majetku?

Filantropie, dobročinnost nalézá svůj výraz i nástroj ke své realizaci nejen v práci nadací, ale nestátních neziskových organizací vůbec. Chceme-li termín neziskový sektor nějak vymezit, pak si představíme soubor organizací, pro něž je charakteristické, že nebyly založeny pro dosahování zisku, že působí nezávisle na státě a že vznikly z dobrovolného rozhodnutí občanů. Druhý používaný termín, třetí sektor, vyjadřuje skutečnost, že subjekty, které jej tvoří, vyplňují a jaksi "zlidšťují" prostor, vznikající mezi dvěma tvrdými segmenty, z nichž jeden tvoří stát a druhý soukromé podnikatelské organizace. Umí v mnoha oblastech "obalit" hrany z povahy věci konzervativního a málo citlivého státního aparátu i konkurenčního a na výkon zaměřeného podnikatelského prostředí.

Cíle

Podle okruhu zainteresovaných jsou neziskové organizace zřizovány k plnění dvou základních cílů. Jde buď o vzájemně prospěšný cíl - k jeho naplňování jsou zakládány typicky členské organizace, prostřednictvím nichž občané realizují své právo na sdružování, ale i další cíle, které jsou jim společné (například národnostní organizace, organizace lidí s určitým tělesným postižením nebo ryze zájmové organizace jako jsou kluby milovníků starých aut). Druhým je veřejně prospěšný cíl, který je naplňován poskytováním služeb široké veřejnosti. K veřejně prospěšným aktivitám bezpochyby patří také financování činností a služeb neziskového charakteru, kterou provádějí nadace. Neziskový sektor má v českých zemích bohatou tradici. Nadace a spolky měly vždy významný podíl na liberalizaci státní moci nebo na národní, kulturní a politické emancipaci (národní obrození, vznik ČSR 1918, tzv. sametová revoluce 1989). Z hlediska filantropie hrály nestátní neziskové organizace významnou roli také při poskytování služeb. Ve třicátých letech tohoto století bylo například v dobročinné a humanitární oblasti registrováno 5 140 spolků. Nadace a spolky vlastnily a spravovaly řadu ústavů a zařízení. Například katolická Charita obhospodařovala v té době více než 170 ústavů s 40 000 místy. Tradice byla zpřetrhaná v době po sobě jdoucích totalitních režimů - fašistického a komunistického, kdy byla svobodná iniciativa občanů nežádoucí.

Úpadek

Za socialismu sice zbyla hrstka nestátních neziskových organizací, ale ta byla centrálně řízena Národní frontou a kontrolována Komunistickou stranou Československa. Úplně byly zlikvidovány nadace, včetně konfiskace jejich nemalého majetku. Rok 1989 přinesl v této oblasti zásadní změnu. Neziskový sektor, ať se pojímá jako prostor pro dobročinnost nebo jako soubor neziskových organizací, patří k těm oblastem života společnosti, které prodělaly nejdynamičtější změny. Z bodu nula před rokem 1989 začaly vznikat tisíce neziskových organizací. V roce 1990 bylo registrováno asi 2 500 občanských sdružení, v roce 1999 již bylo registrováno více než 71 tisíc různých právnických osob, tvořících neziskový sektor, z toho 40 765 občanských sdružení a 26 853 jejich organizačních jednotek, 168 účelových zařízení církví, 485 obecně prospěšných společností, téměř 260 nadací a více než 600 nadačních fondů.

Eufórie a realita

V současném chápání jsou součástí neziskového sektoru již uvedené typy organizací. Vznikaly postupně tak, jak byly chronologicky přijímány příslušné zákony, které umožňovaly jejich založení. Příliš velké časové rozpětí mezi jednotlivými právními úpravami v mnoha ohledech neblaze ovlivnilo strukturu neziskového sektoru, chápání jednotlivých organizačních typů a hlavně jejich rolí.

Nejdříve vznikala občanská sdružení, a to na základě vůbec prvního zákona, který přinesl po roce 1989 možnost jejich vytvoření. Jde o velmi liberální, euforický zákon (č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů), jehož smyslem bylo především rychle umožnit realizaci práva občanů na sdružování. Občanská sdružení měla být především členskými korporacemi, jejichž cílem je naplňování vzájemně prospěšných cílů svých členů. Protože však další právní úpravy přišly s velkým zpožděním (1990, 1995, 1997), vyvinul se z nich základní organizační typ pro poskytování různorodých služeb.

Dne 17. ledna 2000 schválila vláda svým usnesením č. 71 vládní návrh nového zákona o spolcích. Poslanecká sněmovna však návrh zákona odmítla s tím, že je důležité, aby realizace občanského práva na sdružování nebyla zatížena příliš přísnými pravidly.

Zákon č. 248/1995 Sb., o obecně prospěšných společnostech, konečně v roce 1995 přinesl možnost založit nový organizační typ, který by měl být "podnikatelským" subjektem uvnitř neziskového sektoru a jeho základním způsobem financování by měly být vlastní příjmy. Liberální zákon o sdružování občanů a pět let rozpětí mezi ním a zákonem o obecně prospěšných společnostech zapříčinily skutečnost, že dosud zřizovatelé raději zakládají občanská sdružení, protože jsou vzhledem k nedostatku srovnatelných povinností výhodnější. Tento stav také ovlivnilo, že obecně prospěšné společnosti až do loňského roku nebyly příjemci státních dotací.

Mezi poskytovatele charitativních služeb patří také účelová zařízení, která zřizují jednotlivé církve (katolické Charity, evangelické Diakonie apod.). Tyto subjekty jsou zřizovány na základě č. 308/1991 Sb., o svobodě víry a postavení církví a náboženských společností. Také tento zákon již nevyhovuje. Dne 13. prosince 1999 schválila vláda ČR svým usnesením č. 1308 "Teze nového zákona o svobodě náboženské víry a postavení církví a náboženských společností", předložené Ministerstvem kultury ČR. Zákon se chystá přinést významné změny ve způsobu zakládání církví. Současně přinese nový registrační princip účelových zařízení církví a zřízení veřejného seznamu "Evidenční list církevních právnických osob". Tím by i v této oblasti mělo dojít k zpřehlednění subjektů, které v ní působí.

Nadace

Posledním typem zahrnovaným mezi organizace neziskového sektoru jsou nadace. Tento organizační typ prodělal působením zákona č. 227/1997 Sb., největší strukturální změny. Nadace jsou velmi odlišné od ostatních nestátních neziskových organizací, protože jde o sdružení majetku, nikoliv primárně o lidské aktivity. Jako jediný organizační typ představují zdroj finančních prostředků pro existenci a aktivity ostatních neziskových organizací. Velmi nedokonalá, rámcová a příliš volná úprava institutu nadace v novele občanského zákoníku z roku 1992 nadaci nedefinovala. Pouze umožňovala její zřízení za účelem naplňování veřejně prospěšných cílů. Tato právní úprava tím, že nepředepisovala nadacím obvyklé nadační vlastnosti (například, že v případě nadací jde o peníze, nikoliv o lidské aktivity) a chování (nadační peníze jsou určené na financování aktivit třetích osob) neodlišila viditelně institut nadace od jiných typů nestátních neziskových organizací. Proto se nadace, zřízené podle občanského zákoníku a registrované okresními úřady (počátkem roku 1997 to bylo cca 4 700 nadací) chovaly zcela totožně jako jiné typy neziskových organizací. Tím se jejich činnosti "slily" do jednoho těžko rozlišitelného celku (tak říkajíc "všichni dělají všechno").

Dne 1. ledna 1997 nabyl účinnosti zákon č. 227/1997 Sb., o nadacích a nadačních fondech, který "pročistil" současný nadační prostor. Zákon přesně definuje nadaci v jejím původním smyslu, tedy jako účelové sdružení finančních prostředků, jichž se její zřizovatelé a další donátoři vzdali a svěřili je do její správy. Nadace je používá k naplňování zřizovatelem určeného obecně (veřejně) prospěšného cíle (obvykle v některé z neziskových oblastí) tím, že výnosy ze spravovaného majetku přiděluje třetím (od sebe i zřizovatele) odlišným osobám. Ty její záměry teprve realizují. Zákon přinesl kromě nadace také institut nadačního fondu, který nemusí vytvářet nadační jmění. Tím se tento zákon umožnil transformovat i těm nadacím, kterým se nepodařilo vytvořit nadační jmění. Souběžně s rozvojem filantropie a neziskového sektoru jako jeho výrazu se vyvíjel i vztah státních orgánů k němu. Také stát a jeho administrativa měly deset let na to, aby naplnily konkrétním obsahem dvě základní role, které jsou pro postavení organizací neziskového sektoru určující. Jde především o vytvoření právního rámce pro jejich existenci a život a dále o finanční podporu, kterou můžeme zjednodušeně charakterizovat jako nákup jejich služeb pro občany.

Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 29/2000.