Evropská unie a Schengen

Azyl a migrace v evropském kontextu

Historický vývoj volného pohybu osob v kontextu spolupráce v oblasti justice a vnitřních věcí

Volným pohybem osob se rozumí nejen právo cestovat a pobývat v rámci Evropského společenství (ES), ale především právo pracovat, podnikat a usazovat se na území kteréhokoli členského státu.

Historii volného pohybu osob je možno rozdělit do tří fází:

První fází je období před podepsáním Smlouvy o EU, tedy ještě před vytvořením modelu tří pilířů. Spolupráce mezi vládami jednotlivých členských států ES postrádala formální institucionální rámec a byla omezena na projednávání konkrétních případů. Zpočátku byla zaměřena pouze na problematiku pohybu pracovních sil v rámci společného trhu vytvořeného Smlouvou o Evropském hospodářském společenství. V souvislosti s rostoucím problémem boje proti mezinárodnímu terorismu, radikalismu, extremismu a násilí byla v roce 1975 ministry vnitra členských států vytvořena skupina TREVI. Informační setkání ministrů se konala každých šest měsíců. Později se pracovní náplň skupiny rozšířila o fotbalové výtržnictví a organizovaný zločin.

Zásadním krokem k dokončení vnitřního trhu bylo přijetí Jednotného evropského aktu v roce 1986, který stanovil cíl vytvořit vnitřní trh jako prostor volného pohybu zboží, osob, služeb a kapitálu do 31.12. 1992. Odstraňování překážek volného pohybu osob a kontrol na vnitřních hranicích probíhalo na základě tzv. schengenských dohod. V roce 1990 ministři TREVI odsouhlasili vytvoření Evropské protidrogové jednotky, předchůdce Europolu. Výsledkem rostoucího znepokojení nad imigrací ze třetích zemí do členských států ES bylo podepsání Dublinské konvence týkající se určení státu odpovědného za posouzení žádosti o azyl podané v jednom z členských států ES.

Druhá fáze pokrývá období mezi ratifikací Smlouvy o EU (1992) a Amsterodamské smlouvy (1997). Smlouva o EU (tzv. Maastrichtská smlouva) zakotvuje tři pilíře - formální právní základy EU. I. pilíř - komunitární (právo ES), II. pilíř - společná zahraniční a bezpečnostní politika a konečně III. pilíř - spolupráce v oblasti justice a vnitřních věcí („JVV). Spolupráce v rámci II. a III. pilíře probíhá na mezivládní úrovni.

Třetí fázi spolupráce v oblasti JVV odstartoval podpis Amsterodamské smlouvy (vstup v platnost 1.5. 1999). Reakcí na narůstající počet žadatelů o azyl, nelegální přistěhovalectví, rozrůstání mezinárodního zločinu i z důvodu těžkopádnosti rozhodovacího procesu v III. pilíři došlo k přesunu této oblasti do prvního pilíře (s výjimkou policejní a soudní spolupráce v trestních věcech), tedy do pravomoci orgánů EU. Součástí komunitárního práva se tak stala vízová, migrační a azylová politika, problematika občanství Unie zavedeného Maastrichtskou smlouvou, a do I. pilíře bylo začleněno i schengenské acquis. Významně se tak posílila integrace členských států EU v oblasti JVV.

Amsterodamskou smlouvou byla vytvořena nová hlava IV Smlouvy o založení Evropského společenství (SES) „Vízová, azylová, přistěhovalecká i jiné politiky týkající se volného pohybu osob“. Čl. 61 této hlavy stanoví, že k postupnému vytváření prostoru svobody, bezpečnosti a práva přijme Rada do 5ti let od vstupu smlouvy v platnost mimo jiné opatření k zajištění volného pohybu osob a s tím spjatá doprovodná opatření týkající se kontroly na vnějších hranicích, azylu a přistěhovalectví. Rada také přijme ostatní opatření v oblastech azylu, přistěhovalectví a ochrany práv státních příslušníků třetích států.

Evropská rada na svém jednání v Tampere (15.-16. října 1999) o vytvoření prostoru svobody, bezpečnosti a spravedlnosti stanovila hlavní oblasti a priority, v rámci kterých by měla být přijata nezbytná opatření, aby uvedený prostor byl skutečně vytvořen. Vyzvala rovněž k využití všech prostředků definovaných Amsterdamskou smlouvou a k dodržení zde stanovených termínů pro přijetí příslušných opatření.

Ratifikace Niceské smlouvy (2003) započala čtvrtou fázi spolupráce v oblasti JVV. Rozšíření EU si vynutilo další revizi zakládacích smluv - Niceská smlouva zakotvuje mj. institucionální změny, posílení rozhodování kvalifikovanou většinou, novou úpravu úzké spolupráce a změny v soudnictví. Ratifikace Evropské ústavy, jejíž součástí je i Listina základních práv občanů EU, pak bude zatím poslední změnou zakládajících smluv.

Dne 5.12. 2003 přijala Evropská rada Haagský program. Tento nový víceletý program (s podtitulem „posílení svobody, bezpečnosti a práva v EU“) by měl navázat na dosažené výsledky v oblasti JVV v uplynulých pěti letech (od 1.5. 1999 do 1.5. 2004) a vytýčit nové cíle, které zohlední přijetí Ústavy EU.

Evropský uprchlický fond (ERF)

• Evropský uprchlický fond - úvod
• Informace o účasti ČR na Evropském uprchlickém fondu
• Informace pro žadatele o příspěvky z ERF
• Právní základ ERF

Komunitární programy

• Komunitární programy AENEAS
• Komunitární program ARGO

Právo ES

• Právo primární
• Právo ES sekundární - oblast azylu
• Právo ES sekundární - oblast migrace

Terminologie

• Slovníček pojmů z oblasti azylu, migrace, víz a ochrany hranic - česko/anglický

Evropský uprchlický fond

Hlavním smyslem Evropského uprchlického fondu (ERF) je povzbudit úsilí členských států při přijímání uprchlíků a vysídlených osob a řešení důsledků jejich přijetí. Národní program vychází z obecných zásad daných Rozhodnutím (především okruh osob a akcí, na které lze použít prostředky poskytované z ERF). Tyto obecné zásady jsou specifikovány konkrétní situací v České republice a z ní vycházející priority dle potřeb státu.

Je nezbytné podporovat úsilí členských států poskytovat uprchlíkům a vysídleným osobám odpovídající podmínky přijetí včetně spravedlivého a účinného řízení o azylu, aby byla chráněna práva osob, které potřebují mezinárodní ochranu.

Konkrétní pomoc je nutná při vytvoření nebo zlepšení podmínek umožňujících uprchlíkům a vysídleným osobám (kteří si to přejí) rozhodnout se na základě všech dostupných informací, zda opustí území členských států a vrátí se do země původu.

1. všichni státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, kteří mají právní postavení vymezené Ženevskou úmluvou ze dne 28. července 1951 o právním postavení uprchlíků a kterým je povoleno pobývat v tomto postavení v některém ze členských států;
2. všichni státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, kteří požívají některou z forem mezinárodní ochrany udělovanou členským státem v souladu s jeho právními předpisy nebo zvyklostmi;
3. všichni státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, kteří požádali o jednu z forem ochrany uvedenou v bodech 1 a 2;
4. státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, kteří požívají režimu dočasné ochrany v některém členském státě;
5. osoby, jejichž právo na dočasnou ochranu je právě posuzováno v některém členském státě.

1. podmínek přijetí;
2. začlenění osob, jejichž pobyt v dotčeném členském státě je trvalý nebo stálý;
3. návraty, pokud dotčené osoby nezískaly nové občanství a neopustily území členského státu.

Spolufinancování ze strany fondu nepřesáhne 75% nákladů na každou z oblastí pro Českou republiku. U komunitárních akcí může z podnětu Evropské komise Fond spolufinancovat až do výše 10% inovační akce nebo akce v zájmu EU jako celku. Za implementaci a řízení národních programů je zodpovědný členský stát. Evropská komise řídí komunitární akce a také zajišťuje toky financí.

Informace o účasti ČR na Evropském uprchlickém fondu

Odpovědným orgánem České republiky je ministerstvo vnitra, odbor azylové a migrační politiky. Jednotlivé úkoly musí být prováděny odděleně, prostřednictvím útvarů, které jsou na sobě nezávislé.

Česká republika se zúčastní čerpání finančních prostředků z Fondu až od roku 2005.

Informace pro žadatele o příspěvky z ERF

Výzva k předkládání projektů bude zveřejněna alespoň v jednom periodickém tisku a zároveň bude zveřejněna v rubrice Azyl a migrace. Bude obsahovat informace o možném zaměření projektů, údaje o podílu spolufinancování a termín pro předložení projektů.

Návrhy projektů budou zasílány na určenou adresu na předepsaném formuláři, který je ke stažení na internetových stránkách ministerstva, a to včetně všech požadovaných příloh. Návrhy projektů musí být podepsány oprávněnou osobou a budou zasílány poštou a elektronicky. Každý přijatý návrh obdrží číslo a bude pro něj zřízen samostatný spis.

Po uplynutí lhůty k předkládání návrhů projektů budou návrhy podrobeny zevrubné analýze. Předmětem této analýzy je zjištění souladu předložených návrhů s národním programem, s Rozhodnutím, a se zveřejněnou výzvou k předkládání projektů. Předmětem administrativní analýzy je kontrola úplnosti návrhů, tj. zejména zda jsou správně a úplně vyplněny požadované údaje a zda jsou předloženy požadované dokumenty. Účelem finanční a technické analýzy je zajištění shody navrhovaného projektu s hlavními programovými cíli národního programu a posouzení kvality projektového konceptu, metodiky, měřitelnosti cílů, trvalosti výsledků, cenové hospodárnosti atd.

Meziresortní výběrová komise je jediným orgánem, který rozhoduje o výběru nebo zamítnutí návrhů projektů. Výsledek zevrubné analýzy je základem pro rozhodnutí Meziresortní výběrové komise o tom, zda návrh projektu přijmout k realizaci nebo ho zamítnout.

Zodpovědný orgán (věcný gestor) neprodleně informuje po obdržení výsledků výběrového řízení jak uchazeče, jejichž návrhy projektů byly zamítnuty (včetně uvedení důvodů), tak i uchazeče, jejichž návrhy projektů byly vybrány k podpoře z ERF. Následně vyzve úspěšné uchazeče k uzavření smlouvy.

Věcný gestor je zodpovědný za kontrolu realizovaných projektů, vedení a archivaci dokumentace ve lhůtách daných komunitárním a národním právem. Žádost o platbu zasílá konečný příjemce věcnému gestorovi.

Právní základ ERF

Evropský uprchlický fond byl zřízen rozhodnutím Rady ES č. 2004/904/ES ze dne 2. prosince 2004 o zřízení Evropského fondu pro uprchlíky na období 2005 - 2010 (dále jen Rozhodnutí).

Komunitární program AENEAS

Komunitární program Aeneas byl vytvořen Nařízením (ES) č. 491/2004 Evropského parlamentu a Rady z 10. března 2004 a je zaměřen na finanční a technickou pomoc třetím zemím v oblastech azylu a migrace. Časově je vymezen na období od 1. ledna 2004 do 31. prosince 2008.

Jeho hlavním cílem je poskytnutí finanční a technické pomoci třetím zemím a pomoci jim v jejich úsilí zlepšit řízení migračních toků ve všech dimenzích.

• informační kampaně, poskytování právního poradenství na problematiku nezákonného obchodu s lidmi, nezákonného zaměstnávání v EU;
• šíření informací a právního poradenství o možnostech legálního zaměstnávání v EU;
• rozvoj aktivit, které směřují k navázání vztahů mezi místními komunitami v zemi původu a legálními emigranty, a tím umožnit sociální a ekonomický rozvoj komunit v zemích původu;
• zavedení systému pro sběr dat;
• podpora socioekonomické reintegrace navrátilců v jejich zemi původu;
• pomoc třetím zemím při vyjednávání jejich vlastních readmisních dohod s příslušnými zeměmi;
• zhodnocení institucionálního a administrativního rámce v oblasti ochrany hranice, zlepšení řízení ochrany hranic, včetně prostředků operativní spolupráce;

Resortem zodpovědným za tento program je Ministerstvo vnitra ČR, odbor azylové a migrační politiky. Spolufinancování ze strany EU nepřesáhne 80%. Konečnými příjemci, kteří jsou oprávněni přijmout podporu z tohoto programu, jsou regionální a mezinárodní organizace a agentury, nevládní organizace nebo další nestátní aktéři, federální, národní, provinční a místní vlády, jejich odbory a agentury, instituty, asociace a veřejní a soukromí činitelé. Za program, jeho řízení a implementaci je zodpovědná Evropská komise.

Komunitární program ARGO

Rozhodnutím Rady EU č. 2002/463/ES byl zřízen akční program ARGO pro administrativní spolupráci na poli vnějších hranic, víz, azylu a imigrace. Program ARGO byl spuštěn 1. ledna 2002 a potrvá do 31. prosince 2006.

• Podpořit spolupráci národních agentur při implementaci komunitárních pravidel;
• Zlepšit celkovou efektivnost národních agentur;
• Podpořit jednotnou aplikaci komunitárního práva, aby se zajistila harmonizace;
• Zajistit, že je věnována dostatečná pozornost komunitárnímu rozměru v organizování národních agentur;
• Podpořit transparentnost akcí prováděných národními agenturami.

• Vnější hranice: provádění hraničních kontrol v souladu s principy komunitárního práva;
• Víza: soulad s principy komunitárního práva při vydávání víz, harmonizace pravidel při zkoumání žádostí o víza, harmonizace výjimek při vydávání víz;
• Azyl: zajištění společného evropského azylového systému, určování státu zodpovědného za prozkoumání žádosti o azyl, sblížení pravidel při uznání a obsahu statutu uprchlíka;
• Imigrace: efektivní a stejnorodé uplatňování pravidel legální imigrace, boj proti nelegální imigraci a návrat nelegálně pobývajících osob;

Typy aktivit, které smí být spolufinancovány z komunitárního programu ARGO mohou probíhat ve formě školení, výměny zaměstnanců, akcí na podporu zavádění výpočetní techniky, studií, konferencí a seminářů, spolupráce členských států při aktivitách ve třetích zemích a jiné.

Konečným příjemcem jsou národní agentury. Ty jsou definované jako správní a soudní úřady členského státu nebo jiné orgány, na které to bylo těmito správními a soudními úřady delegováno. Za implementaci a řízení je zodpovědná Evropská komise v partnerství se členskými státy. Evropská komise připraví roční pracovní program, vyhodnocuje a vybírá z návrhů předložených národními agenturami. Spolufinancování ze strany EU nepřesáhne 60% nákladů na akci, za výjimečných okolností může být podíl zvýšen na 80%.

Právo ES - primární

Zřizovací smlouvy a jejich změny

Patří zde zřizovací smlouvy všech tří Společenství, jakož i další smlouvy je měnící či doplňující. Tvoří právní základ Společenství a patří mezi ně:

1. Pařížská smlouva z roku 1952 (o zřízení Evropského společenství uhlí a oceli- ESUO)
2. Římská smlouva z roku 1958 (o zřízení Evropského hospodářského společenství - EHS)
   V EHS platil volný pohyb osob jen pro ekonomicky činné osoby. Od roku 1968 se právo volného pohybu rozšířilo i na rodinné příslušníky pracovníků a samostatně výdělečné osoby.
3. Římská smlouva z roku 1958 (o zřízení Evropského společenství pro atomovou energii - EUROATOM)
4. Slučovací smlouva z roku 1967 (Úmluva o zřízení jedné Rady a jedné Komise pro všechna tři Společenství)
5. Jednotný evropský akt z roku 1987
   Dal podnět k užší spolupráci v oblasti justice a vnitřních věcí. Jeho cílem bylo zajistit volný pohyb zboží, služeb, osob a kapitálu uvnitř EU, a to odstraněním překážek volného pohybu. Projekt jednotného trhu vytýčil klíčovou otázku týkající se práv osob z třetích zemí. V roce 1990 byly přijaty tři směrnice o rozšíření volného pohybu občanů EU a jejich rodinných příslušníků.
6. Maastrichtská smlouva o Evropské unii z roku 1993 (SEU)
   Vznik tři-pilířové struktury EU. Maastrichtská smlouva oficiálně zavedla pojem občanství EU a stanoví, že každý občan Unie má právo svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států s omezeními a podmínkami stanovenými touto Smlouvou a opatřeními k jejímu provedení. Od roku 1993 již tedy nejde o pohyb pracovních sil, ale o pohyb obyvatel bez bližší specifikace. Existuje omezení volného pohybu osob ve dvou případech:
   1. obecné omezení pohybu z důvodu veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti a ochrany zdraví;
   2. u zaměstnání ve státní službě.
7. Amsterodamská smlouva z roku 1999
   Amsterodamská smlouva mj. revidovala třetí pilíř. Vízová, azylová a přistěhovalecká politika a jiné politiky týkající se volného pohybu osob byly vloženy do nové hlavy IV SES a staly se součástí I.  pilíře. Komunitárním právem je tak upraven volný pohyb osob, kontroly na vnějších hranicích, azylová a přistěhovalecká politika, ochrana práv příslušníků třetích zemí a soudní spolupráce v civilních věcech. Amsterodamskou smlouvou byly Schengenské dohody zahrnuty do I. pilíře. Součástí třetího pilíře (hlava VI SEU) zůstala policejní a soudní spolupráce v trestních věcech.
8. Smlouva z Nice z roku 2003
   Opatrný přístup Amsterodamské smlouvy ke změnám v rozhodovacím mechanismu EU v oblasti justice a vnitřních věcí vyústil v další revizi smluv. Došlo k podepsání Smlouvy z Nice. Smlouva z Nice přepracovává článek 67 s důvodem umožnit hlasování kvalifikovanou většinou ve vyjmenovaných případech. Sepsáním Listiny základních práv občanů EU byl pověřen Konvent. Ačkoli byla Listina deklarována 7. prosince 2000 během zasedání Evropské rady v Nice, nestala se součástí Smlouvy z Nice. Ratifikace Evropské ústavy, jejíž součástí je i Listina základních práv občanů EU, pak bude zatím poslední změnou zakládajících smluv.

Právo ES sekundární - oblast azylu

1. Předpisy v oblasti azylové politiky před vstupem Smlouvy o EU („Maastricht“) v platnost:
   • Úmluva o určení státu odpovědného za posouzení žádosti o azyl podané v jednom z členských států ES (tzv. Dublinská úmluva nebo „Dublin I“ - 1990)
   • Londýnské dokumenty:
     • Rezoluce o zjevně neodůvodněných žádostech o azyl (Londýn, 1992)
     • Rezoluce o společném přístupu k řešení otázek týkajících se hostitelských třetích zemí (Londýn, 1992)
     • Závěry o zemích, ve kterých obecně neexistuje vážné nebezpečí pronásledování (Londýn, 1992)
   • Rozhodnutí z 11. května 1992 o zřízení Střediska pro informace, diskusi a výměnu poznatků o azylu (CIREA)
2. Předpisy v oblasti azylové politiky po vstupu Smlouvy o EU („Maastricht“) v platnost:
   • Rezoluce Rady o minimálních zárukách pro azylové řízení (Brusel, 1995)
   • Rezoluce Rady o sdílení břemene souvisejícího s dočasným přijetím a pobytem přesídlených osob na dočasném základě (Brusel, 1995)
   • Rozhodnutí Rady č. 96/198/JHA z 4. března 1996 o pohotovostních a nouzových postupech pro rozdělení zatížení spojeného s dočasným přijímáním a pobytem vysídlených osob
   • Společný postoj definovaný Radou na základě článku K.3 Smlouvy o EU o sladěném používání definice pojmu „uprchlík v článku 1 Ženevské úmluvy z 28. července 1951 týkající se statusu uprchlíka (1996)
   • Rezoluce Rady o nezletilých osobách bez doprovodu, které jsou příslušníky třetích zemí (1997)
3. Předpisy v oblasti azylové politiky po vstupu Amstedamské smlouvy v platnost:
   • Nařízení EURODAC č. 2725/2000, kterým se zřizuje databáze otisků prstů žadatelů o azyl starších 14 let
   • Směrnice Rady 2001/55/EC ze dne 20. července 2001 o minimálních standardech pro poskytování dočasné ochrany v případě hromadného přílivu vysídlených osob a o opatření k podpoře vyváženého sdílení břemene jednotlivými členskými státy při přijetí těchto osob a důsledcích z něho vyplývajících
   • Směrnice Rady 2003/9/EC ze dne 27. ledna 2003 stanovící minimální požadavky pro přijímání žadatelů o azyl
   • Nařízení Rady č. 343/2003, kterým se stanovují kritéria a mechanismy pro určení odpovědnosti členského státu za posouzení žádosti o poskytnutí azylu podané státním příslušníkem třetí země v jednom členském státě (tzv. dublinské nařízení nebo „Dublin II“) Směrnice Rady 2003/86/ES o právu na sloučení rodiny
   • Směrnice Rady o minimálních standardech pro kvalifikaci a status občanů třetích států a osob bez státní příslušnosti jako uprchlíků a jako osob jinak vyžadujících mezinárodní ochranu („Kvalifikační směrnice“) 2004/83/EC

Právo ES sekundární - oblast migrace

1. Předpisy k volnému pohybů občanů EU:
   • nařízení (ES) 1612/68, o volném pohybu pracovníků uvnitř Společenství
   • směrnice 68/360/ES, o zrušení omezení cestování a pobytu pracovníků členských států a jejich rodinných příslušníků uvnitř Společenství
   nařízení (ES) 1251/70, o právu pracovníků pobývat na území členského státu po ukončení zaměstnání
   • směrnice 73/148/ES, o zrušení omezení cestování a pobytu příslušníků členských států uvnitř Společenství při podnikání a službách
   • směrnice 75/34/ES, o právu státních příslušníků členského státu setrvat po ukončení výkonu samostatné výdělečné činnosti na území jiného členského státu
   • směrnice 64/221/ES, o koordinaci předpisů pro cestování a pobyt cizinců týkajících se omezení práva pobytu z důvodů veřejného pořádku, bezpečnosti a zdraví
   • směrnice 90/364/ES, o právu pobytu
   • nařízení 90/365/ES, o právu pobytu pracovníků a samostatně výdělečných osob po ukončení jejich činnosti
   • směrnice 93/96/ES, o právu pobytu studentů
   • směrnice 2004/38/ES, o právu občanů EU a jejich rodinných příslušníků volně se pohybovat a pobývat na území členských států - tato směrnice s účinností od 30.4.2006 zrušuje výše uvedené směrnice č. 64/221, 68/360, 75/148, 75/34, 90/364, 90/365, 93/96
2. Předpisy upravující vstup a pobyt příslušníků třetích zemí:
   • nařízení (ES) 539/2001, stanovící seznam třetích zemí, jejichž občané musí mít při překračování vnějších hranic vízum, jakož i seznam třetích zemí, jejichž státní příslušníci jsou od této povinnosti osvobozeni (změněna nařízením 2414/2001 a 453/2003)
   • nařízení (ES) 1091/2001, o volném pohybu osob s dlouhodobým vízem
   • směrnice 2003/86/ES, o právu na sloučení rodiny
   • směrnice 2003/109/ES, o statusu příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty
   • směrnice 2004/81/ES, o vydávání povolení k pobytu příslušníkům třetích zemí, kteří se stali obětmi obchodování s lidmi nebo činů usnadňující nelegální migraci, a kteří spolupracují s příslušnými orgány
   • směrnice 2001/40/ES, o vzájemném uznávání rozhodnutí o vyhoštění
   • směrnice 2003/110/ES, o spolupráci v případě průvozu za účelem navracení leteckou cestou

Slovníček pojmů z oblasti azylu, migrace, víz a ochrany hranic